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本文作者：巫文勇 单位：江西财经大学法学院
进入21世纪以来，在金融创新和综合化经营背景下，各主要发达国家不断改革和完善金融法律制度，力求构筑以各种金融商品为对象的综合性金融服务法律体系，“出现了以往纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势”①。与此相应，以传统的“对象商品”或“金融机构”为基础的金融业保障制度在如今迅速变化的金融环境中日渐不能适应，金融融合化经营为综合性金融商品投资者保护基金的设立提出了要求。
一、主要发达国家金融保险制度比较
从世界各国对存款、保险购买人和证券、期货投资者的保护实践来看，一个国家或地区对存款等金融债权保护政策面临多样化的选择。凌涛在其所著的《存款保险制度的国际经验与借鉴》（2007）中援引Garcia（1999）对各国存款保护方式的分类，认为一国面临六种存款保护的选择：一是明确地拒绝保护存款，如新西兰；二是不采取保护，但在银行破产清算过程中，存款支付具有优先于其他债权支付的法定优先性；三是对保护采取模糊态度；四是隐性保护；五是有限的隐形保护；六是全额的显性保护，这主要是一些金融危机中的国家。但是，在各国金融机构破产实践中，上述保护方式之间往往是相互结合的。即使在法律不对金融债权进行特别保护的新西兰，虽然明确拒绝对存款等金融债权进行特别保护，但可能通过其他方式对其采取一定程度的隐性保护。这些保护方式可能不是直接针对金融债权，但最终可能会间接地保护金融债权的安全。对金融债权的显性保护始于1934年美国存款保险制度，1961年印度和挪威也分别设立存款保险制度。此后，建立存款保险制度的国家不断增加。但是，证券与期货投资者保险制度和投保人保险制度成立则比较晚。从世界范围来看，主要发达国家均以专门立法的形式来规范金融债权的保护，并设立专职的金融债权保护基金。金融债权保护基金的设立主要有两种模式：一种是以美国为代表的分别设立模式；另一种是以英国为代表的“四合一”模式。
（一）以美国为代表的分别设立模式。
1930年6月，为了应对金融危机和加强金融监管，美国颁布了《格拉斯－斯蒂格尔法》，通过修改《联邦储备法》建立了联邦存款保险制度，此后又经过了多次修订。改革后的美国存款保险制度，增加了FDIC的灵活性和对金融机构的监管权，并已成为世界各国存款保险的样板。纵观美国存款保险制度的发展过程，存款保险制度的设计随着金融市场的发展变化而动态演进，其目的主要包括两个方面：一是扩大FDIC的赔付存款人职能、增加处置问题金融机构手段、进行早期干预，在更大程度上防范和化解金融危机；二是加强与财政部门、中央银行和其他金融监管机构的合作，提高各监管机构在信息共享、及时纠正和风险处置方面的能力，更好地维护公众信心和利益。美国证券投资者保护基金的设立和《证券投资者保护法》的颁布比存款保险公司的设立晚了近40年。考察美国《证券投资者保护法》的立法史，可以看出其目的是确保公开交易的完成及投资者财产的保护，而不是救助遭遇财务问题的证券机构。美国证券投资者保护基金的设立，是通过事先允诺向失败的证券经营机构的合格客户提供限额赔付，以维护投资者对证券经营机构的信心。为了安抚公众的担心和保障投保人、受益人的权益，以及应对20世纪60年代以来一系列失败导致的“联邦要取代州保险规范”的威胁，美国的多数州建立了保险人破产保障基金制度，在保险人破产时替代其支付保险索赔；最后的赤字由其他所有获得经营许可的保险人以特别估价的形式或以预先向基金捐款的方式承担。大多数州对寿险和非寿险分别设立了基金，有的州还为工伤赔偿和车险设立特别破产基金。美国各州保险保障基金将财产和意外险的索赔额和死亡抚恤金限制在一定额度以内，并且所有保险公司都要成为州保险协会的会员。
（二）以英国为代表的“四合一”模式。
英国的金融机构保险制度建立于1975年。英国在金融机构保险制度建立初期，存款、保险和投资等保险基金是分别设立的。1986年10月27日，英国开始对金融业实行重大变革，并颁布了《金融服务法》，第二年又颁布《银行法》。2000年英国颁布的《金融服务与市场化法》将存款保险制度、保险购买人与证券、期货投资人保护制度“四合一”，构建了立体性的金融服务计划。英国的“四合一”模式是在金融混业经背景下的一种改革，其基本特征是设立综合性的保险基金，将基金的成员范围涵盖到全部金融机构。这一金融实践的原因主要包括两个方面。一是金融混业经营已经逐步取代分业经营成为金融业主流经营模式，金融机构之间的界限变得越来越模糊。二是分业立法容易出现重叠和覆盖不到的空白，使得金融机构的新业务和新产品无法归类，得不到传统保护基金的保护，既不利于对金融机构风险的管理，也不利于金融机构之间的公平竞争。为了适应形势，包括英国在内的部分西方国家和地区把原来以分业经营为基础的存款保护基金立法、投资者保护基金立法和保险机构破产保护基金立法逐步转向与混业经营相适应的综合性立法。
二、金融混业经营背景下设立综合性金融保险基金的趋势
传统金融主体主要分为商业银行、保险公司和证券公司、期货公司等。相应地，其金融保险基金也分为存款保险基金、保险保障基金和证券与期货投资保险基金。但是20世纪80-90年代以来，随着各国金融创新和监管的放松，各类金融机构的分工已经逐渐模糊，分业经营的边界被金融机构的竞争行为所突破，银行业务与证券、保险、期货业务呈综合化经营趋势；一些大型金融机构开始从事金融产品和服务的多元化经营，并发展成为金融集团，使得按机构分类设立存款、保险、证券和期货保险基金与金融混业经营趋势不相适应，主要发达国家的金融保险基金呈现综合性趋势。
（一）以“金融法”命名的综合性立法趋势，促使传统的金融保险基金由分类立法转向综合立法。近年来，金融创新的加剧使得传统的提供金融产品和服务的金融机构划分界限变得越来越模糊，而以“金融商品”或“金融投资产品”的概念涵盖现有或将来出现的证券和衍生品，这为避免出现法律漏洞、大力保护金融商品投资者权益提供了极为重要的立法基础，使金融综合立法成为可能。例如，英国1986年10月颁布的《金融服务法》允许银行从事证券及其他投资，2000年的《金融服务与市场化法》对金融机构业务和金融监管进行重大改革。1999年美国通过的《金融服务现代化法》将金融机构的业务范围扩展到银行、证券、保险和期货。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期货交易法》、《投资顾问法》等法律，彻底将《证券交易法》进行修改，将证券的定义扩展为“金融商品”。1997年12月韩国政府通过了《建立金融监管机构法》，并依此成立了金融监管委员会，并将过去由财政部和中央银行行使的金融监管职权移交到金融监管委员会；而2007年韩国通过的《资本市场综合法》整合了韩国大部分与资本市场有关的法律，将证券、资产营运、期货、信托统合为一。金融综合性法律的构建为金融保险基金立法提出了要求，即制订统一的综合性《金融机构破产投资者保护法》。
