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本文作者：周亚杰 单位：武汉工程大学
一、我国农业保险实践中存在的问题
虽然我国的农业保险在实践过程中取得了一定成就，但是在参与主体认识方面、法制保障和监管方面仍存在一些问题，只有在实践中进一步加以解决和完善，才能完善我国的农业保险制度，实现我国农业保险事业的持续健康发展。
(一)农业保险相关参与方存在认识上的误区
随着我国市场经济的发展，保险作为一种规避风险、减少损失的手段已被人们所接受。同样，农业保险作为保障农业生产稳定，维护农民切身利益的手段也逐渐为人们重视。但目前社会各界对于农业保险的重要性还没有给与足够重视，对农业保险的认识也存在种种误区，表现为:
1．农民主观上对农业保险的认识存在误区
长期以来，我国农村实行一家一户的小农生产方式，这种分散、封闭的生产状态，使得农民自给自足的观念根深蒂固，并且往往只注重眼前和短期既得利益，缺乏对未来的长远考虑，因而风险意识较为淡薄，缺乏参保的积极性。同时，很大一部分农民对农业保险还存在这各种各样的认识偏差和不理解，没有充分认识到农业保险的重要性。有农民认为农业保险没用，有对农业保险怀疑的，有抱怨的，有不满的，这些都是农业保险在推广普及过程中产生的多种形态的反应。很多农民对农业保险还存在一定的认识误区，认为办理农业保险后，农业生产遭受了损失，保险部门就应该给予理赔。这是个很大的误区。我国的农业保险是政策性保险，其中规定对于大田作物的承保范围是种子、农药、化肥等农资，而日光温室大棚的承保范围是墙体、骨架及棚面覆盖物。比如设施农业中大棚内的作物受淹后，减产或绝产，而墙体、骨架和覆膜却没受到损害，保险公司就不需要进行理赔。
2．领导层在对农业保险的认识和政策的制定上存在分歧
“三农问题”一直是党和国家关注的焦点，再加上近年来频发的自然灾害和动物疫病使农业生产和农民生活遭受重大损失，农业保险日渐提上领导层的工作议程。虽然大多数决策者和领导人对发展农业保险表示赞同，但也有异议的存在。有些决策者对农业保险补贴持怀疑的态度，认为这些补贴很可能只给了经营保险的机构而没有给真正的需要者———农民。有的官员认为，我国的农业补贴近年来才开始进行深入探索，在加上需要补贴的项目和种类特别多，因此当前还不能把对农业保险的补贴摆在前列。还有关于官员认为，我国农村基本上还是以家庭为单位的小农经济，这种小规模的农业经营方式本身就有较好化解风险的优势，船小好调头，也许他们压根就不需要农业保险。也有官员认为，我国农业保险存在的问题过多，处理起来过于棘手，还需要进行更深入的研究才能做最后决定。这些异议和分歧的存在，使得领导层无法统一认识，影响了农业保险政策的制定和政府对农业保险的支持力度。
(二)农业保险相关部门和地区之间存在利益偏差
1．相关部门之间协调不畅
1998年11月，我国成立了中国保险监督管理委员会(即中国保监会)，自此我国农业保险的监管开始由保监会负责。此前，我国农业保险的监督和管理工作一直由中国人民银行代管。农业保险是一种准公共物品，有较强的政策性特征，其管理和经营涉及多个部门且比较分散。农业保险的推进的主体是农业部，其立法问题涉及国务院法制办，税收问题涉及税务部门，财政补贴费用的拨付由财政部的五个相关司局负责，有关农业保险政策的制定、颁布和执行则由中央农村工作领导小组办公室负责。虽然每个部门都在积极地履行各自的职责，各司其职，各尽其能，但由于缺乏统一的组织机构，相关各部门之间的统筹管理和统一调配仍是一大难题，且容易出现拖沓、扯皮现象，造成工作效率的低下。
2．农业内部各行业之间的差别较大
农业内部含有种植业、畜牧业和渔业等多种不同行业，每个行业又涉及多种类型农作物的生产，再加上我国还处在发展农业保险的实践探索阶段，选择哪个行业作为试点行业，是决策部门面临的一大难题。由于各行业生产的农作物种类不同，可能遇到的灾害和风险就不具有可比性。比如种植业面临的主要灾害有旱涝灾，病虫害，冻害和雹灾等;畜牧业面临的主要是动物性疾病等，因此各行业在遇到灾难之后遭受的损失也不具可比性。同时，在每个行业内部选择哪一类作物作为补贴品种时，也是决策部门面临的一大问题，是选择小麦、水稻、玉米等关系到国计民生的粮食作物，还是选择果树类等经济作物。所以在决定首先对哪个行业进行农业保险补贴以及选择何种农作物作为补贴品种时，就要对各个行业之间的利益以及各自所处的地位进行充分的对比和权衡。
(三)农业保险的相关法律制度和机制还不健全
1．缺乏健全的农业保险法律保障体系
缺少专门的农业保险法律是到导致目前我国农业保险实践中产生种种问题以及阻碍我国农业保险进一步发展的一个非常重要的原因。我国农业保险从20世纪50年代发展至今经已经历了六十多年的历程，但目前仍没有专门的农业保险法律法规，没有建立起健全的农业保险法律保障体系，农业保险的正式制度创建问题也没有得到解决。法律制度的缺失，使得我国农业保险的一些理论和实践问题还未明确，使得政府在农业保险中的主导地位不明确，即使政府积极组织和推动，也缺乏法律依据。同时农业保险经营主体的行为也缺乏必要的保护和约束，使农业保险难以健康持续发展。
2．巨灾风险分摊机制尚未建立
农业受自然因素影响较大，相应的农业保险的风险也较大。如果遭遇大面积干旱、洪水、台风等巨灾，任何一家保险公司都无法单独承担这样的风险，如从2009年开始的西南旱灾，涉农商业保险公司根本赔偿不起。目前我国的农业保险多是以国家补贴保费的形式缴费，由政策性保险公司牵头进行保障。但受灾农户从相关保险公司那里得到的赔偿金额远远小于投入的成本和损失，很多农民因此而认为农业保险的保障作用十分有限。所以要真正让农业保险作为保障农业稳定和农民利益这一机制实现可持续发展，就必须建立巨灾风险的分摊机制和大灾保险基金，鼓励并促进更多的商业保险公司参与其中，以实现少数成员的损失由尽可能多的保险单位来分担。
3．政府政策扶持远不到位
由于农业保险的政策性、非营利性以及巨大的风险性，导致农业保险的成本很高，通常商业保险公司不愿意或无力进入农业保险市场，因此政府对农业保险的政策扶持是很重要的。发达国家一般都有国家财政性补贴资金支持以及再保险支持，而在我国政府扶持却严重不足。近年我国虽然提出要建立政策性的农业保险制度，鼓励商业性保险公司经营农业保险业务，但目前对农业保险的扶持还仅是免征营业税。在政策补贴规范方面，虽然近几年的中央一号文件都涉及到政府补贴的有关问题，但只是概述性地提出要对参保农户进行保费补贴，这就不可避免地产生了两个问题:第一，因为缺乏具体的规章制度，导致统一监管较为困难。地方政府大都按照自己制定的条例进行操作，监管机构没有统一的规定可以遵循，最终使得补贴款项难以落实。第二，对政府的补贴力度、补贴范围以及其他补贴形式也没有进行详细列举，如经营管理费用补贴、税收扶持等，导致地方政府在制定各自地方政策时无章可依，难以落实补贴制度并形成固定的长效机制。
