周一至周日 8:00-22:30(免长途费):
学术咨询:400-888-7501 订阅咨询:400-888-7502
征稿授权 经营授权
当前位置:中文FUN88首页网 > 资料 > 自然科学 > 林业政策 > 正文
林业政策( 共有资料 25 篇 )
推荐FUN88首页
热门杂志

林业政策负效应原由研究

2012-10-26 15:18 来源:林业政策 人参与在线咨询

作者:张玉波 马克 张春峰 梁贵宝 单位:黑龙江省牡丹江林业管理局

一、分析林业政策负效应的基本理论依据

政策,是指一个政党或其它社会集团,在一定时期内,为实现其自身利益的需要而规定的政治行为。其本质就是利益。它具有以下六个特点:一是目的性。就是要求政策的内容必须有明显的针对性,即围绕所要解决的间题和实现的目标,十分鲜明地针对问题的主要矛盾和症结性原因,避免政策内容过分求全和广泛利用。二是原则性。它要求政策内容必须旗帜鲜明,提倡什么,反对什么,十分明确,不允许左右摇摆,模棱两可。三是操作性。就是说什么应该做,什么不应该做,怎样去做,都十分明确、具体,不能笼统、空泛或含混不清,使人可以有多种理解,无所适从。四是系统性。就是说政策有总政策、基本政策和具体政策,它们是一个系统,之间要互相衔接、协调配套,相得益彰,不能顾此失彼,零打碎敲。五是时效性。它要求情况变化时要及时制定新政策,完善或废止旧政策,以防止政策老化,及时解决政策实施中的问题。六是未来性。即政策是未来的指导,不是对未来的预测和描述,而是控制未来和塑造未来。也就是说,它决定人类的命运和历史发展的进程。因此,政策是执政党的生命,是国家管理社会的基本手段。它具有导向、协调、控制等三种功能。

综上可以看出政策的重要性质和意义。.所以,毛泽东曾告诫全党:“政策和策略是党的生命。各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。”正因如此,我们必须加强对政策特别是政策负效应的研究,审慎地运用政策手段,杜绝出现大的政策失误,从而达到政策应有的效果。所谓林业政策是指党和国家在一定历史时期内,对林业行业的生产和林区社会经济发展所制定的行为规范和准则。林业政策负效应,是指林业政策实施的结果与政策的目标之间,由于某种原因所出现的偏差或反向效果,即负效应。它表规为理论与实际,理想与现实之间的矛盾。研究林业负效应的主要目的是使林业政策更加符合林业实际,从而消除偏差或失误,以保证林业政策目标的顺利实现。

二、林业政策负效应的主要表现及原因

回顾林业十年改革的历程,根据政策学基本原理和实事求是的原则,我们感到林业政策负效应的主要表现和原因是:

(一)具体政策与基本政策不配套,缺乏整体观

大家知道,“以营林为基础,是党和国家对林业制定的一项基本政策。是符合林业的,自然规律和经济规律的,它有利于保护森林,发展林业,使森林资源.越采越多,越采越好,青山常在,永续利用”。可是在具体政策上却与此背道而驰。在管理体制上,我国5。年代起就一直采用营林、采伐两个系统(即所谓“两张皮”)的管理体制。森林采伐按工业管理,实行经济核算,营林按事业管理,实行预算供给制。这就人为地割断了营林和森工这一有机整体的内在联系,使“以营林为基础”的方针成为空洞口号,长期执行的是‘大木头挂帅”政策,表面上年年有盈利,实际上虚盈实亏,从而导致了主观和客观上的重采轻育,甚至只采不育,采育严重失调。在财政政策上,由于一味追求财政收入的高增长,把财政赤字转嫁给森林资源赤字,把本来就很少的林业资金,通过财政进行林业体外循环。从财务核算体制上看,一是营林生产计划与财务计划脱节,没有必要的人力、物力和财力保证,计划难落实;二是由于营林资金按预算外资金管理,在专用基金中核算,不能与森工采伐实现平衡,三是营林生产不进行成本核算,花多少,算多少,从育林基金等专项资金核销。营林生产的好坏与企业经济效益没有任何联系,因而使营林得不到应有的重视。特别是从产品的价格上看,据1982年调查,每kg钢材、谷草、木材的价格分别是。.86元、。.25元、0.13元。再如全国最大的佳木斯造纸厂,年消耗木材80万m’,年创利润700。万元,超过黑龙江省森工系统40个林业局上缴给省财政的利润额。可见,由于长期实行的立木无价的政策,使价格玲重失真和扭曲,造成了林产品与工农业产品比价严重失调,导致了林业投资边际效益明显降低,林业自我积累和自我发展的能力日趋弱化。由于具体政策与基本政策不一致,又,奋丁操作的实施细则,导致了企业行为难规范,效益难提高,资源难接续。

(二)林业政策与法律规定不协调,缺乏法制观

《森林法》是我国建国以来第一部林业法典,它明确规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量”。据此,它对林业的发展本应起到积极的作用。可是,事实并没有象法律规定那样去办。一是采伐量长期超过生长量,计划外和过量采伐屡见不鲜。一方面强调少砍多造,长大于消,一方面又要下达砍大于长的指令性计划,逼着企业砍。1985年森工企业施业区内过量消耗达23。。万m3,几乎相当于当年的木材产量。二是改革初始的政策性扩张措施的催化作用,如木材放开经营政策,致使一些林区普遍出现了.要想富,多砍树”,“要发财,安锯台”的毁林风、乱砍滥伐风和木材加工的粗制乱造风、捣卖风。据调查,仅1985年一年,牡丹江林区发生的各类毁林案件就达1679起,林政案件990起,林区腹部各种大小集体、个体木材加工点达几百个。三是不尽科学的划两荒政策,造成了许多地方森林财产关系模糊,只破林,不造林、不管林、不护林,林政管理矛盾重重。导致上述间题的主要原因,除了法制宣传不够,人们缺乏森林资源财产的法制观念外,地方财政与.破树致富”难以分割的利益关系,不能不是重要原因。这就是由于缺乏法制观念,而又没有科学的制约性强的政策监督机制,致使林业政策与法律政策未能在动态中协调同步而出现的逆向效应。以言代法,以权代法,以政策代法等普遍存在,司空见惯,执法难保证。

(三)林业政策方案设计不科学,缺乏系统观

1.政策方案与林业客观实际相脱离。从产业政策上看,国家一直把林业视为大农业中的林业,可是在具体政策上却没有享受到大农业的优惠待遇,反而实行了一整套的‘重取轻予”政策,忽视了对林业的投入。一是维持简单再生产的资金不足。建国以来,由于实行了.三边”(边生产、边设计、边施工)的政策,致使大部分林业企业因陋就简,集中采伐,以适应国家急需木材的要求,刚刚达到设计产量,国家就视为建成,就此中断投资。这种投资中断或投资萎缩,给林业的发展潜伏下了危机,以致成为当前林业.治危兴林,的沉重负担。二是恢复森林资源的投入不足。森林工业与其他工业截然不同的一个突出特点,就是森工生产在采伐木材的同时还必须培育好后备森林资源,可是,我国忽视了这一点,对恢复森林长期实行低投入。50年代每m3木材只提取10元作为育林基金,1981年增长为15元,1987年在木材价格微调后按销售收入的21%提取,每m“提32元。就是这点低标准的提取,也未完全用于培育森林资源上。这种低投入的萎缩型政策,致使营林资金严重短缺,恢复森林资源的速度非常缓慢并严重滞后于木材生产。以黑龙江省为例,到1988年末,全省森工企业迹地更新欠帐达299万亩,现在,营林的投入又由于木材产量的调减而逐步减少,全省森工系统达到定产水平时,每年的收支缺口将达到5亿元。再如河北省,1979年计划下达的营林基本建设投资是9“万元,1984年只有430万元,到了1985年一分钱也没有了,全省153个国营林场的造林任务在计划上是个空白。这种集中大量“抽血”,而又等待国家少量‘输血”的政策,以及产业政策弱化,技术发展水平的目标偏低等等,造成了产业结构不合理,长线不长而无资源保证,短线不短而无技术后盾的情况,致使以森林资源为主要生产、生存对象的林业后劲严重不足,挽救困难。

在线咨询
推荐FUN88首页阅读全部
.